I. Introducción🔗
El compromiso del Consejo de Seguridad es inequívoco: hacer uso de todas las herramientas para romper los ciclos aparentemente interminables de violencia sexual e impunidad.
Pramila Patten, Representante Especial del Secretario General sobre la Violencia Sexual1
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) es una organización intergubernamental fundada tras la Segunda Guerra Mundial por 51 países «para preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra».2 La ONU se guía por los propósitos y principios recogidos en su documento fundacional, la Carta de las Naciones Unidas,3 tales como mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar las relaciones amistosas entre las naciones, resolver los problemas internacionales mediante la cooperación y promover los derechos humanos.4 Casi todos los Estados existentes han ratificado la Carta de la ONU. 5
Desde sus inicios, la ONU ha fomentado y participado en el desarrollo del derecho internacional para regular las relaciones internacionales y establecer «condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional».6 Lo ha hecho a través de sus principales órganos, como la Asamblea General de la ONU (AGNU), el Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y la Secretaría.
La Asamblea General de las Naciones Unidas es el principal órgano deliberativo, político y representativo de la ONU. Todos los Estados miembros de la ONU están representados en la AGNU, que funciona como foro de debate multilateral de las cuestiones internacionales contempladas en la Carta de las Naciones Unidas. 7
Compuesto por 5 miembros permanentes y 10 no permanentes, el Consejo es el principal responsable, en virtud de la Carta de las Naciones Unidas, del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.8 Sus decisiones son vinculantes para todos los miembros de la ONU.9
Nota para los lectores
En este capítulo nos centramos en el Consejo debido a su
papel principal y vinculante a la hora de determinar la existencia de una amenaza a la paz o un acto de agresión, y qué medidas pueden exigirse en respuesta, en virtud de los Capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas.
La CIJ es el principal órgano judicial de la ONU. Su función consiste en resolver, de conformidad con su Estatuto y con el Derecho internacional, las controversias jurídicas que le sometan los Estados y emitir opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que le remitan los órganos y organismos especializados autorizados de la ONU.10
La Secretaría está compuesta por el Secretario General y los funcionarios de las Naciones Unidas que llevan a cabo el trabajo diario de la ONU según el mandato de sus órganos principales. El Secretario General es un símbolo de los ideales de la ONU y un defensor de todos los pueblos del mundo.11 En virtud de la Carta de las Naciones Unidas, el Secretario General está facultado para señalar a la atención del Consejo cualquier asunto que pueda amenazar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.12
I.1 VSRC en virtud de las Resoluciones del CSNU🔗
En su resolución fundamental de 2008, la Resolución 1820, el Consejo declaró que la violencia VSRC se ha utilizado como «táctica de guerra destinada a humillar, dominar, atemorizar, dispersar o reasentar por la fuerza a los miembros civiles de una comunidad o grupo étnico».13 En 2009, el Consejo condenó en los términos más enérgicos «todas las formas de violencia sexual y de otra índole cometidas contra civiles en conflictos armados», y reconoció que en el contexto de los conflictos armados -tanto internacionales como no internacionales- los civiles (en particular las mujeres y los niños y las niñas) requieren protección como un sector de la población en riesgo.14 Desde entonces, el Consejo ha expresado su preocupación por la VSRC cometida, por ejemplo, en la República Democrática del Congo,15 la República Centroafricana,16 Somalia,17 Malí,18 Yemen,19 y Sudán. 20
El Consejo ha observado que las mujeres y las niñas «constituyen la inmensa mayoría de las personas perjudicadas por los conflictos armados, incluso en calidad de refugiadas y desplazadas internas, y cada vez cada vez más sufren los ataques de los combatientes y otros elementos armados».21 Proteger y garantizar los derechos de las mujeres y las niñas en tiempos de guerra y promover su participación en los procesos de paz son esenciales para lograr la paz y la seguridad internacionales.22 El Consejo también ha reconocido que los hombres y los niños pueden ser víctimas de la VSRC, incluso en contextos de detención y en el seno de grupos armados.23
Además, el Consejo ha reconocido que se sabe que los actos de violencia sexual forma “parte de los objetivos estratégicos y la ideología de ciertos grupos terroristas, que la utilizan como táctica de terrorismo y como instrumento para aumentar su poder apoyando a la financiación, el reclutamiento y la destrucción de las comunidades».24
I.2 La respuesta del CSNU a la VSRC🔗
En virtud del Capítulo VII de la Carta, el Consejo está facultado para determinar «la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión» y para hacer recomendaciones o determinar medidas «para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales».25 Antes de hacerlo, el Consejo puede exigir a todas las partes implicadas que cumplan las medidas provisionales que considere necesarias: el incumplimiento puede dar lugar a una respuesta más severa. 26
Las decisiones sobre cuestiones de procedimiento requieren el voto afirmativo de nueve miembros del Consejo. Las decisiones sobre cuestiones no procedimentales requieren el voto afirmativo de nueve miembros del Consejo, incluidos los miembros permanentes (es decir, China, Francia, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos de América).27
Las medidas para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales se consideran generalmente asuntos no procesales,28 e incluyen:
- Medidas «que no impliquen el uso de la fuerza armada», tales como «la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y por otros medios de comunicación, así como la ruptura de las relaciones diplomáticas». El Consejo podrá pedir a los Miembros de la ONU que apliquen tales medidas;29
- En caso de que tales medidas resulten inadecuadas, «por medio de fuerzas aéreas, marítimas o terrestres». La acción incluye «demonstraciones, bloqueo y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, marítimas o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas».30
La VSRC, como práctica que puede alcanzar niveles atroces de brutalidad que persisten tras el cese de las hostilidades y «obstaculizan el restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales», puede exigir la adopción de medidas de este tipo para evitar el agravamiento significativo de las situaciones de conflicto armado.31 Por lo tanto, el Consejo ha incluido continuamente este tipo de situaciones en su orden del día para, en caso necesario, adoptar las medidas adecuadas para abordarlas.32 Por ejemplo, ha exigido a todas las partes en un conflicto armado que pongan fin a todos los actos de violencia sexual con efecto inmediato.33 Para ello, el Consejo ha recordado los compromisos contraídos por los Estados en virtud de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, ha reafirmado la obligación de los Estados Partes en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y su Protocolo Facultativo (instando a los Estados que aún no lo hayan hecho a que consideren la posibilidad de ratificarlos o adherirse a ellos), y ha tomado nota de la Recomendación General 30 sobre la mujer en situaciones de prevención de conflictos, de conflicto y postconflictos del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.34
Otras formas en las que el Consejo ha abordado las amenazas a la paz incluyen:
- Regímenes de sanciones específicos para cada Estado, que incluyan medidas selectivas y graduales contra las partes en conflictos armados que cometan actos de VSRC;35
- El nombramiento de la Representante Especial del Secretario General sobre la violencia sexual en los conflictos;
- El uso de la fuerza.
I.2.1 Sanciones🔗
Las sanciones son una medida no militar a la que el Consejo ha recurrido cada vez más. Dado que las sanciones se adoptan de conformidad con las competencias del Consejo en virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU,36 todos los miembros de la ONU tienen la obligación de aplicarlas cuando se les solicite. Desde 1966, el Consejo ha establecido 31 regímenes de sanciones.
Las sanciones del Consejo de Seguridad han adoptado formas diversas, en función de los objetivos que perseguían. Han ido de amplias sanciones económicas y comerciales a medidas más selectivas, como embargos de armas, prohibiciones de viajar y restricciones financieras o de determinados productos. El Consejo de Seguridad ha aplicado sanciones para prestar apoyo a las transiciones pacíficas, disuadir de la implantación de cambios no constitucionales, poner coto al terrorismo, proteger los derechos humanos y promover la no proliferación de las armas nucleares.
Las sanciones no se aplican, tienen éxito o fracasan en el vacío. Es máxima su eficacia para el mantenimiento o restablecimiento la paz y la seguridad internacionales cuando se aplican en el marco de una estrategia global que comprende el mantenimiento, la consolidación y el establecimiento de la paz. En contra del carácter punitivo que se le supone, muchos regímenes están tienen por objeto prestar apoyo a gobiernos y regiones que se esfuerzan por lograr una transición pacífica.37
El Consejo ha impuesto sanciones selectivas a personas que han perpetrado y dirigido actos de VSRC.38 En la resolución 2467, el Consejo reiteró su intención de considerar la inclusión de criterios de designación relativos a actos de violación y otras formas de violencia sexual a la hora de adoptar o renovar sanciones selectivas en situaciones de conflicto armado.39
A continuación, se enumeran cuatro regímenes que señalan expresamente la violencia sexual y de género como violaciones del derecho internacional que requieren sanciones.
I.2.1.1. Situación en la República Democrática del Congo (RDC)🔗
En la Resolución 1493 (2003), el Consejo instó a las partes en conflicto a poner fin a las violaciones del Derecho Internacional Humanitario (DIH). Cinco años después, el Consejo «condenó enérgicamente la continuación de la violencia, en particular la violencia sexual contra las mujeres en la República Democrática del Congo»40 (a continuación, RDC) e incluyó la violencia sexual contra las mujeres como parte del criterio de designación para las sanciones. 41
En 2016, el Consejo adoptó la Resolución 2293 en la que observaba de nuevo «con gran preocupación la persistencia de graves abusos de los derechos humanos y violaciones del derecho internacional humanitario contra civiles en la parte oriental de la RDC», incluida «la violencia sexual y de género y el reclutamiento y la utilización a gran escala de niños cometidos por grupos armados». La resolución renovó las sanciones impuestas anteriormente.42
El Consejo instó asimismo «al Gobierno de la RDC a que siga cumpliendo plenamente y difundiendo en toda la cadena de mando militar, incluidas las zonas remotas, los compromisos que asumió en el plan de acción firmado con las Naciones Unidas y a que proteja las niñas y los niños contra la violencia sexual».43 Acogió con satisfacción los esfuerzos «realizados por el Gobierno de la RDC para combatir y prevenir la violencia sexual en los conflictos, especialmente los progresos realizados en la lucha contra la impunidad». El Consejo hizo un llamamiento a la RDC «para que siga adoptando medidas para cumplir los compromisos asumido en el plan de acción para poner fin a la violencia sexual y a las violaciones cometidas por sus fuerzas armadas y a proseguir los esfuerzos en este sentido, señalando no hacerlo puede dar lugar a que se vuelva a nombrar a [las Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo] en informes futuros del Secretario General sobre violencia sexual».44
I.2.1.2. Situación en Somalia🔗
En la Resolución 2002 (2011), el Consejo incluyó la violencia sexual y de género como criterio de designación para las sanciones selectivas. El Consejo condenó en los términos más enérgicos «todos los actos de violencia, abusos e infracciones, incluida la violencia sexual y basada en el género, cometidos contra civiles, incluidos los niños, contraviniendo el Derecho internacional aplicable».45 El Consejo subrayó «que los autores deben ser sometidos a la acción de la justicia, recordando todas sus resoluciones pertinentes sobre la mujer, la paz y la seguridad, sobre los niños y los conflictos armados, y sobre la protección de los civiles en los conflictos armados».46
I.2.1.3. Situación en Sudán del Sur🔗
En 2015, el Consejo estableció un régimen de sanciones contra Sudán del Sur e incluyó la violación y la violencia sexual en la lista de actos prohibidos.47 El Consejo condenó enérgicamente «las violaciones y abusos pasados y presentes de los derechos humanos y las violaciones del derecho internacional humanitario», incluidas las que implican violación y otras formas de violencia sexual y de género, cometidas por todas las partes, «incluidos los grupos armados y las fuerzas de seguridad nacionales, así como la incitación a cometer tales abusos y violaciones». El Consejo subrayó «que los responsables de violaciones del derecho internacional humanitario y de violaciones y abusos de los derechos humanos deben rendir cuentas, y que el Gobierno de Sudán del Sur es el principal responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes la humanidad».48
El Consejo también condenó «el uso de los medios de comunicación para difundir discursos de incitación al odio y transmitir mensajes que instigan a la violencia sexual contra un grupo étnico concreto, lo que puede contribuir significativamente a promover la violencia masiva y exacerbar el conflicto»49 y pidió al Gobierno «que adopte medidas apropiadas para hacer frente a dicha actividad».50 El Consejo instó a todas las partes a contribuir, en cambio, a promover la paz y la reconciliación entre las comunidades.51
I.2.1.4. Situación en la República Centroafricana🔗
En 2014, el Consejo adoptó sanciones selectivas en la Resolución 2134 contra personas que socavan la paz, amenazan los procesos políticos y cometen atrocidades, incluida la violencia sexual.52 El Consejo expresó su preocupación por las «múltiples y crecientes violaciones del derecho internacional humanitario y las violaciones y abusos generalizados de los derechos humanos», incluidos los relacionados con la violencia sexual contra mujeres y niños y las violaciones «cometidas tanto por antiguos elementos de la Seleka como por grupos de milicianos, en particular los conocidos como «anti-Balaka»». 53
El Consejo decidió que el mandato de la Oficina Integrada de las Naciones Unidas para la Consolidación de la Paz en la República Centroafricana debía reforzarse y actualizarse para incluir la promoción y protección de los derechos humanos y «vigilar y ayudar a investigar e informar al Consejo, específicamente sobre las violaciones y abusos cometidos contra los niños, y las violaciones cometidas contra las mujeres, en particular todas las formas de violencia sexual en el conflicto armado, incluso mediante el despliegue de asesores de protección de menores y asesores de protección de mujeres».54
I.2.2 La Representante Especial del Secretario General sobre la Violencia Sexual en los Conflictos🔗
Las resoluciones vinculantes del Consejo sobre la VSRC se complementan con la labor de la Oficina de la Representante Especial del Secretario General sobre la Violencia Sexual en los Conflictos, creada por la resolución 1888 (2009) del CSNU.55 Para abordar eficazmente la VSRC tanto en la sede como en los países, la Representante Especial está facultada para:
- Proporcionar un liderazgo coherente y estratégico;
- Reforzar los mecanismos existentes de coordinación de la ONU;
- Iniciar actividades de promoción con las partes en los conflictos armados, la sociedad civil y los gobiernos, incluidos los representantes militares y judiciales;
- Promover la cooperación y la coordinación de esfuerzos entre todas las partes interesadas, principalmente a través de la iniciativa interinstitucional “Campaña de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos”, una red de 24 entidades de las Naciones Unidas cuyo objetivo es poner fin a la violencia sexual «durante los conflictos armados y después de ellos»;56
- Trabajar con los miembros de la ONU para desarrollar estrategias amplias
- conjuntas de los gobiernos y la ONU para combatir la violencia sexual, en consulta con todas las partes interesadas;57
- Proporcionar al Consejo información y documentación adicionales sobre la violencia sexual en los conflictos armados.58 Una de las principales funciones de la Oficina de la Representante Especial es preparar el Informe Anual del Secretario General sobre la violencia sexual en los conflictos armados, centrándose en los países sobre los que se dispone de información fidedigna. El Informe incluye información detallada sobre las partes en conflictos armados de las que se «sospecha verosímilmente que han cometido o son responsables» de actos de violencia sexual. Todas las partes incluidas en la lista deben colaborar con la Oficina para elaborar «compromisos y planes de acción específicos y con plazos precisos para hacer frente a las infracciones», o corren el riesgo de ser excluidas de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU.59
Desde 2017, la oficina ha estado dirigida por la Representante Especial, la Sra. Pramila Patten, de Mauricio, que ha establecido tres prioridades estratégicas como parte de su mandato, a saber, «(i) transformar las culturas de impunidad en culturas de prevención y disuasión, entre otra cosas, mediante la justicia y la rendición; (ii) fomentar la titularidad y el liderazgo nacionales para una respuesta sostenible y holística centrada en los/las supervivientes; y (iii) afrontar la desigualdad estructural por razón de género, la discriminación, la pobreza y la marginación como causa fundamental e impulsor invisible de la VSRC en tiempos de guerra y paz».60
La Representante Especial ha destacado la labor realizada por el Consejo para abordar la VSRC en todas sus resoluciones:
Las resoluciones sobre violencia sexual articulan los elementos de un régimen de cumplimiento para influir en la conducta de los autores, y de los autores potenciales. Las resoluciones refuerzan el Derecho Internacional Humanitario, que deja claro que incluso las guerras tienen límites, y que la violencia sexual está fuera del alcance de una conducta aceptable, incluso en medio de la batalla. Estos límites han sido acordados universalmente y deben ser respetados universalmente. Incluyen una prohibición categórica de todas las formas de violencia sexual, que nunca puede ser excusada, justificada o amnistiada».
Además, la Representante Especial ha indicado que la violencia sexual «es la violación más sistemática y masivamente infradenunciada», por lo que los datos disponibles sólo representan «la punta del iceberg». Su oficina ha recomendado que el Consejo «se movilice inmediatamente sobre la base de nuestra convicción común de que incluso un solo caso de violencia sexual es inaceptable».61
La Oficina de la Representante Especial del Secretario General sobre la Violencia Sexual en los Conflictos ha elaborado una serie de herramientas importantes para que los Estados y los actores internacionales combatan la VSRC. Estos recursos pueden consultarse en el capítulo «Lecturas complementarias».
I.2.3 Uso de la fuerza, intervención humanitaria y responsabilidad de proteger🔗
En sus relaciones internacionales, todos los miembros de la ONU deben abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los fines de la ONU.62 Según la Carta, sólo hay dos excepciones a esta regla:
- Los Estados pueden usar la fuerza en legítima defensa contra un ataque armado.63 El uso de la fuerza en represalia, incluso como castigo, venganza o represalia, es ilegal;64
- En virtud del artículo 42 de la Carta, el Consejo puede autorizar expresamente a los Estados, y a los Estados que actúen a través de organizaciones internacionales, a hacer uso de la fuerza tras determinar la existencia de cualquier amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión. Desde el final de la Guerra Fría, el Consejo ha autorizado el uso de la fuerza en numerosas ocasiones.65
Una tercera excepción, aunque controvertida, «no mencionada en la Carta y que presumiblemente se encontrará, si acaso, en el derecho internacional consuetudinario», contempla el derecho de los Estados a utilizar la fuerza para evitar una catástrofe humanitaria abrumadora en otro Estado (es decir, una intervención humanitaria) sin la autorización del Consejo.66 Sus defensores sostienen que, en casos de violaciones graves del DIH y/o del derecho internacional de los derechos humanos, la soberanía del Estado y la prohibición del uso de la fuerza deben ceder ante los imperativos humanitarios.67
Conscientes de la naturaleza controvertida de la intervención humanitaria, y de la criticada intervención militar de la OTAN en Kosovo,68 los Estados miembros de la ONU se comprometieron en su lugar con el principio de la responsabilidad de proteger (R2P, por sus siglas en inglés) en la reunión de la Cumbre Mundial de la ONU de 2005.69 Consideraron que, en virtud de este principio
- Cada Estado tiene la responsabilidad de proteger a su población de crímenes atroces masivos (es decir, genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad);
- La comunidad internacional debe alentar y ayudar a los Estados a ejercer esta responsabilidad, incluso «antes de que estallen las crisis y los conflictos», y apoyar a las Naciones Unidas en el establecimiento de una capacidad de alerta temprana;
- De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de utilizar medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos para ayudar a proteger a las poblaciones de los crímenes atroces masivos. Si es evidente que un Estado no protege a su población de tales crímenes y los medios pacíficos son inadecuados, la comunidad internacional debe adoptar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva, a través del Consejo y de conformidad con la Carta, incluido el Capítulo VII, para proteger a la población de ese Estado.70
Aunque la aplicación de la R2P se limita a los crímenes atroces masivos, la ONU dispone de un amplio abanico de herramientas para hacer frente a estas violaciones. Esto abarca:
- Medidas preventivas, como «sistemas de vigilancia y alerta temprana
de crímenes atroces masivos, creación de instituciones y esfuerzos diplomáticos»;
- Medidas de protección una vez cometidos los crímenes atroces, incluidos campos de refugiados para las poblaciones que huyen, medidas coercitivas contra los autores, como sanciones individuales selectivas sobre viajes y finanzas, y el uso de la fuerza a través del Consejo como último recurso;
- Medidas post-hoc para responder a los crímenes atroces masivos, incluyendo la creación de comisiones internacionales de investigación, la remisión de casos a la Corte Penal Internacional para su enjuiciamiento y la ayuda a los esfuerzos locales por la verdad y la reconciliación.71
II. Marco jurídico🔗
Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, incluidas las resoluciones sobre:
- Agenda sobre Mujeres, Paz y Seguridad
- Niños y conflictos armados
III. Obligaciones en virtud de las Resoluciones del CSNU🔗
Prevención🔗
III.1 Los Estados deben tipificar como delito la VSRC🔗
Las autoridades nacionales deben «reforzar la legislación para fomentar la rendición de cuentas por actos de violencia sexual».72 Los sistemas judiciales y de investigación nacionales de los Estados miembros desempeñan un papel fundamental en la prevención y eliminación de la violencia sexual en los conflictos y en la rendición de cuentas de los responsables.73 Por lo tanto, la penalización de la VSRC es un paso importante para abordarla.
Las leyes pueden tener valor preventivo desde dos puntos de vista:
- En primer lugar, la criminalización de la violencia de género y las atrocidades indica lo que constituye comportamiento aceptable e inaceptable en una sociedad, reforzando los valores normativos y contribuyendo al Estado de derecho;
- En segundo lugar, estas leyes e instituciones también pueden tener un valor preventivo en la medida en que los marcos sólidos para sancionar la violencia de género y los crímenes atroces son un primer paso necesario para posibilitar los esfuerzos de rendición de cuentas, si se cometieran estos actos.74
Para maximizar la capacidad de los Estados de abordar la VSRC, los marcos jurídicos nacionales deben incorporar los aspectos pertinentes del derecho penal internacional y del DIH.75
III.2 Los Estados partes en conflictos armados deben poner fin a la VSRC contra civiles 🔗
Todas las partes en conflictos armados deben poner fin a todos los actos de violencia sexual contra civiles,76 especialmente mujeres y niñas, con efecto inmediato y también en situaciones posteriores a conflictos.77
III.3 Los Estados partes en un conflicto armado deben respetar plenamente el derecho internacional aplicable a los derechos y la protección de las mujeres y las niñas.🔗
Todas las partes en un conflicto armado deben respetar plenamente el derecho internacional aplicable a los derechos y a la protección de los civiles, especialmente de las mujeres y las niñas, en particular según lo protegido por:
- Los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977;
- La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967;
- La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de 1979 (CEDAW) y su Protocolo Facultativo de 1999; y
- La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 y sus dos Protocolos Facultativos de 25 de mayo de 2000. 78
Además, los Estados deben tener en cuenta las disposiciones pertinentes del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 79
III.4 Los Estados deben ser inclusivos en sus esfuerzos para abordar la VSRC🔗
Los Estados deben adoptar un «enfoque centrado en los supervivientes para prevenir la violencia sexual en situaciones de conflicto y postconflicto y responder a ella». Deben garantizar que la prevención y la respuesta no sean discriminatorias y sean específicas. Además, deben respetar los derechos y dar prioridad a las necesidades de las víctimas/supervivientes, incluidos los grupos especialmente vulnerables o que puedan ser objeto de ataques específicos, «especialmente en el contexto de su salud, educación y participación». 80
Los refugiados y los desplazados internos son un grupo especialmente vulnerable. Los civiles, especialmente las mujeres y los niños y las niñas, representan la gran mayoría de las personas afectadas negativamente por los conflictos armados, incluso como refugiadas y desplazadas internas.81 Los Estados partes en un conflicto armado deben tener en cuenta las necesidades específicas de las mujeres y las niñas en los campos y asentamientos de refugiados, incluso en su diseño.82
III.5 Los Estados deben tomar medidas especiales para proteger a su población de la VSRC, especialmente a las mujeres y las niñas.🔗
Los Estados deben «adoptar medidas especiales para proteger a las mujeres y las niñas de la violencia por razón de género, particularmente la violación y otras formas de abuso sexual, y todas las demás formas de violencia en situaciones de conflicto armado».83 Las medidas apropiadas incluyen, entre otras
- Aplicar medidas disciplinarias militares adecuadas y defender el principio de responsabilidad de mando;
- Capacitar a las tropas en la prohibición categórica de todas las formas de violencia sexual contra civiles (lo que abarca la emisión de órdenes claras a través de las líneas de mando que prohíban la violencia sexual y la prohibición de la violencia sexual en los Códigos de Conducta, manuales militares de campo o equivalentes);84
- Identificar y liberar de sus filas a las mujeres y niños/niñas «que han sido secuestradas a la fuerza por grupos armados y fuerzas armadas»;85
- Acabar con los mitos que alimentan la violencia sexual;
- Investigar a las fuerzas armadas y de seguridad para tener en cuenta las violaciones y otras formas de violencia sexual cometidas en el pasado;
- Evacuación de mujeres y niños/niñas bajo amenaza inminente de violencia sexual a un lugar seguro;86
- Apoyar la capacidad de los grupos de la sociedad civil a nivel comunitario para mejorar los mecanismos informales de protección contra la violencia sexual en situaciones de conflicto y postconflicto.87
La aplicación de estas medidas especiales tiene una importancia particular en los conflictos armados, dado que la violencia sexual se produce «como una serie de formas interrelacionadas y recurrentes de violencia contra las mujeres y las niñas»:88 por lo tanto, el conflicto armado exacerba la frecuencia y la brutalidad de otras formas de violencia de género.89 Para ello, los Estados deben reforzar «el Estado de derecho y la rendición de cuentas como aspecto central de la disuasión y la prevención de los delitos de violencia sexual».90
Además, los Estados deben proteger a los hombres y los niños que corren el riesgo de ser víctimas de la VSRC o que son víctimas de ella, estableciendo y reforzando políticas que ofrezcan respuestas adecuadas a los hombres supervivientes y deben cuestionar los supuestos culturales sobre la invulnerabilidad de los varones a esa violencia.91 El seguimiento, el análisis y la presentación de informes sobre la VSRC deben centrarse de manera más sistemática en el carácter específico de género de la violencia sexual en situaciones de conflicto o postconflicto cometidos contra todas las poblaciones afectadas en todas las situaciones preocupante, incluidos los hombres y los niños.92
III.6 Los Estados deben tomar medidas especiales para proteger a los niños de la VSRC🔗
El Consejo ha condenado enérgicamente la utilización de niños en los conflictos armados, incluido su reclutamiento y utilización en los conflictos en violación del derecho internacional.93 Todas las partes en los conflictos armados deben «adoptar medidas especiales para proteger a los niños, en particular a las niñas, de las violaciones y otras formas de abuso sexual y violencia basada en el género».94 Los gobiernos tienen la función y la responsabilidad primordiales de proporcionar protección y socorro a todos los niños y niñas afectados por los conflictos armados, y deben fortalecer las capacidades nacionales a este respecto.95
Educación. El Consejo ha expresado su honda preocupación por el hecho de que las niñas sean objeto de ataques cuando intentan acceder a la educación y/o proseguirla en la escuela y en el camino de ida y vuelta a la escuela. Los ataques incluyen la violación y otras formas de violencia sexual, como la esclavitud sexual, las amenazas de ataques, los secuestros, el matrimonio forzado, la trata de seres humanos, y cualquier estigma resultante y las graves consecuencias para su salud, todo lo cual puede impedir aún más la continuación de su educación. Los Estados deben fomentar un entorno propicio y seguro para garantizar un acceso seguro a la educación. 96
III.7 Los Estados deben aplicar el Agenda sobre Mujeres, la Paz y la Seguridad e incluir a la sociedad civil, especialmente a las mujeres, en los procesos de paz.🔗
El Consejo ha reconocido «los progresos realizados, así como la oportunidad y la necesidad de una aplicación mucho más amplia la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad», expresando su preocupación por los obstáculos que persisten para su plena aplicación. El Consejo se ha mostrado especialmente cauteloso de:
- La frecuente infrarrepresentación de las mujeres en muchos procesos y organismos formales relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales;
- El número relativamente escaso de mujeres que ocupan altos cargos en instituciones nacionales, regionales e internacionales relacionadas con la política, la paz y la seguridad, y la falta de respuestas humanitarias adecuadas que tengan en cuenta las cuestiones de género y de apoyo a las funciones de liderazgo de las mujeres en estos entornos;
- La financiación insuficiente para Mujeres, Paz y Seguridad, con el consiguiente perjuicio para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.97
Los Estados deben aplicar la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad98 de la siguiente manera:
- Garantizar y promover la participación plena, igualitaria y significativa de las mujeres en todas las etapas de los procesos de paz, incluso mediante la integración de la perspectiva de género; 99
- Facilitar la inclusión y participación plena, equitativa y significativa de las mujeres en las conversaciones de paz desde el principio, tanto en las delegaciones de las partes negociadoras como en los mecanismos creados para aplicar y supervisar los acuerdos;
- Apoyar los esfuerzos, incluido el apoyo oportuno a las mujeres para mejorar su participación y capacitación en los procesos de paz, «para abordar la desigual representación y participación de las mujeres en la agenda de paz y seguridad»100 y en todos los procesos políticos, incluidas las negociaciones de paz.101
Perspectiva de género en los procesos de paz. Los Estados deben incorporar una perspectiva de género en todas las etapas de los procesos de paz, incluidas la resolución de conflictos y la consolidación de la paz,102 y «en toda la programación humanitaria». Para ello, deben garantizar el acceso a la protección y a toda la gama de servicios médicos, jurídicos, psicosociales y de subsistencia sin discriminación, y que las mujeres y los grupos de mujeres puedan participar de forma significativa y reciban apoyo para ser líderes en la acción humanitaria. 103
Para reforzar la capacidad de los Estados de abordar la VSRC, todos los actores implicados en los acuerdos de paz deben adoptar una perspectiva de género que abarque:
- Las necesidades especiales de las mujeres y las niñas durante la repatriación y el reasentamiento y para la rehabilitación, la reintegración y la reconstrucción posconflicto;
- Medidas que apoyen las iniciativas de paz de las mujeres locales y los procesos indígenas de resolución de conflictos, y que impliquen a las mujeres en la aplicación de los acuerdos de paz.
- Medidas que garanticen la protección y el respeto de los derechos humanos de las mujeres y las niñas, especialmente en lo relativo a la Constitución, el sistema electoral, la policía y el poder judicial. 104
Garantizar la participación de la sociedad civil. Los Estados deben condenar los actos de discriminación, acoso y violencia contra la sociedad civil y los periodistas que informan sobre la VSRC y concienciar sobre sus causas profundas, a saber, la desigualdad estructural de género y la discriminación. Los Estados deben desarrollar y poner en marcha medidas para protegerlos y permitirles realizar su trabajo.105
Además, los Estados deben aunar esfuerzos con los/las dirigentes a nivel nacional y local, incluidos los/las dirigentes tradicionales y religiosos, que pueden ser más conocedores de las sensibilidades y costumbres locales. Los Estados deberían animarlos «a desempeñar una función más activa de sensibilización en lo que respecta a la violencia sexual, para evitar que se margine y estigmatice a las víctimas, prestar asistencia en su reintegración social y combatir la cultura de impunidad en relación con estos delitos».106
III.8 Los Estados deben incorporar una perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz y en la capacitación para prevenir y responder a la VSRC.🔗
El Consejo ha expresado su apoyo a las medidas «para incorporar una perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz».107 En particular, ha instado al Secretario General a que garantice que, cuando proceda, «las operaciones sobre el terreno incluyan un componente de género»,108 así como a que promueva la inclusión de mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz. El Consejo ha reconocido que las mujeres y los niños/niñas pueden sentirse más seguros trabajando con mujeres en misiones de mantenimiento de la paz y denunciando abusos contra ellas.109 Esto podría ayudar al personal de mantenimiento de la paz y humanitario a prevenir, reconocer y responder a la violencia sexual y otras formas de violencia contra civiles.110 Aunque en principio esta obligación sólo concierne a la ONU, también incluye deberes y recomendaciones dirigidos a los Estados que actúan en calidad de miembros de la ONU.
En consecuencia, los Estados miembros deben incorporar directrices y material sobre la protección, los derechos y las necesidades particulares de las mujeres «en sus programas nacionales de capacitación del personal militar y de la policía civil como preparación para su despliegue». 111
El Consejo también ha propuesto aplicar una «política de tolerancia cero frente a la explotación y el abuso sexuales en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas».112 Los países que aportan contingentes y fuerzas de policía deben adoptar medidas preventivas adecuadas «incluso mediante la concienciación antes del despliegue y en el teatro de operaciones, así como otras medidas para garantizar una rendición de cuentas cabal en los casos de conducta de ese tipo que involucren a su personal». 113
Además, los países que aportan contingentes y fuerzas de policía deben aumentar la concienciación y la capacidad de respuesta de su personal que participa en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU para proteger a los civiles, incluidas las mujeres y los niños/niñas, y prevenir la violencia sexual contra las mujeres y las niñas en situaciones de conflicto y postconflicto, incluso, siempre que sea posible, mediante el despliegue de un mayor porcentaje de mujeres miembros de las fuerzas de paz o de policía.114
En este sentido, los Estados deben fortalecer la capacidad del sector de la seguridad y la defensa para prevenir la violencia sexual, y hacer que «el ejército, la policía, la guardia de fronteras y otras fuerzas gubernamentales de seguridad y defensa» establezcan planes de acción específicos a tal fin.115
III.9 Los Estados deben apoyar los esfuerzos de las organizaciones de mujeres con perspectiva de género para abordar la VSRC.🔗
Para promover la participación igualitaria y plena de las mujeres, los Estados deben promover y empoderar a las mujeres, y apoyar a las organizaciones y redes de mujeres.116 El apoyo estatal debe abarcar «el apoyo financiero, técnico y logístico voluntario a las actividades de adiestramiento sensibles al género»,117 incluidos los esfuerzos emprendidos por fondos y programas, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. 118
Los Estados deben seguir apoyando los esfuerzos que tengan en cuenta las cuestiones de género en todos los procesos y sectores de consolidación de la paz y recuperación tras los conflictos,119 y apoyar dichos programas a través de la cooperación internacional al desarrollo relacionada con la capacitación de las mujeres y la igualdad de género. 120
Justicia y responsabilidad🔗
III.10 Los Estados deben investigar con prontitud y ética la VSRC🔗
Investigaciones prontas. Los Estados deben reforzar el acceso a la justicia de las mujeres en situaciones de conflicto y postconflicto, entre otras cosas mediante la pronta investigación de los actos de violencia sexual y de género perpetrados por civiles o militares.121 Las autoridades nacionales deben «reforzar la legislación para fomentar la rendición de cuentas por los actos de violencia sexual».122 Los sistemas judiciales y de investigación nacionales de los Estados miembros desempeñan un papel fundamental en el enjuiciamiento de los responsables. 123
En particular, los Estados deben asumir y aplicar compromisos específicos sobre la investigación oportuna de los presuntos abusos para exigir responsabilidades a los autores.124 Las investigaciones sistematicas y rigurosas de los delitos de violencia sexual son fundamentales para la disuasión y la prevención;125 Los Estados deben cuestionar la percepción de que la VSRC es un fenómeno cultural, una consecuencia inevitable de la guerra o un delito menor.126
Investigaciones éticas. Se han establecido varias herramientas para proporcionar orientación sobre la recopilación ética y eficaz de pruebas y los esfuerzos de enjuiciamiento en todas las jurisdicciones, incluido el Manual para las misiones sobre el terreno de las Naciones Unidas sobre prevención y respuesta a la violencia sexual relacionada con los conflictos (2020), el Protocolo Internacional sobre la Documentación e Investigación de la Violencia Sexual en los Conflictos (2017) (para la versión más reciente, véase la versión inglesa), el Código de Conducta Global para Recabar y Usar Información sobre Violencia Sexual Sistemática y Relacionada con los Conflictos (Código Murad) (2022) y las Recomendaciones Éticas y de Seguridad de la OMS para Entrevistar a Mujeres Víctimas de Trata de personas (2003):127 Los Estados deben aplicarlas al investigar la VSRC. Al hacerlo, los Estados también deben adoptar un marco de cooperación para investigar y perseguir la VSR con la Representante Especial. 128
III.11 Los Estados deben perseguir la VSRC🔗
Los Estados tienen la responsabilidad de poner fin a la impunidad y procesar a los responsables de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, incluidos los relacionados con la violencia sexual y de otro tipo contra mujeres y niñas.129 “Es esencial poner fin a la impunidad para que una sociedad en conflicto o que se está recuperando de un conflicto pueda enfrentar la realidad de los abusos cometidos en el pasado contra los civiles afectados por conflictos armados y evitar esos abusos en el futuro «.
Para ello, los Estados pueden considerar diversos mecanismos de justicia y reconciliación, «incluidos los tribunales y cortes penales nacionales, internacionales y «mixtos» y las comisiones de la verdad y la reconciliación».130 Estos mecanismos pueden promover no sólo la responsabilidad individual por los crímenes, sino también la paz, la verdad, la reconciliación y los derechos de las víctimas.131 Los superiores civiles y los mandos militares tienen la responsabilidad de utilizar su autoridad y sus poderes para prevenir la violencia sexual, incluso combatiendo la impunidad. 132
Sin embargo, el Consejo ha observado con preocupación que sólo un número limitado de autores de la VSRC han sido llevados ante la justicia,133 y que, en situaciones de conflicto armado y postconflicto, los sistemas nacionales de justicia pueden verse considerablemente debilitados.134 Los Estados deben adoptar «un enfoque amplio de la justicia de transición en situaciones de conflicto armado y postconflicto, que abarque toda la gama de medidas judiciales y no judiciales, según proceda».135 Se debe hacer más «para garantizar que las medidas de justicia transicional abordan toda la gama de vulneraciones y abusos de los derechos humanos de las mujeres, y los particulares efectos que tienen tal vulneraciones y abusos en las mujeres y las niñas, así como el desplazamiento forzado, las desapariciones forzadas y la destrucción de infraestructuras civiles».136
III.12 Los Estados deben abstenerse de utilizar disposiciones de amnistía en casos de VSRC.🔗
La VSRC puede constituir un crimen de guerra, un crimen contra la humanidad o un acto constitutivo de genocidio.137 En esos casos,138 Los Estados deben «garantizar que todas las víctimas de violencia sexual, en particular las mujeres y las niñas, gocen de igual protección ante la ley y tengan igual acceso a la justicia»,139 y excluir la aplicación de disposiciones de amnistía. 140
La Representante Especial ha subrayado de forma similar que abordar la VSRC incluye «garantizar que las amnistías por delitos de violencia sexual estén explícitamente prohibidas».141
III.13 Los Estados deben emprender amplias reformas jurídicas y judiciales para garantizar que las víctimas/supervivientes de la VSRC tengan acceso a la justicia.🔗
Los Estados deben emprender amplias reformas jurídicas y judiciales de conformidad con el derecho internacional para fortalecer la legislación y fomentar la rendición de cuentas por la violencia sexual.142 Las reformas deben aplicarse sin dilación para llevar a los autores de la VSRC ante la justicia y garantizar que los/las supervivientes «tienen acceso a la justicia, son tratadas con dignidad a lo largo de todo el proceso judicial y gocen de protección y sean debidamente resarcidos por sus sufrimientos». 143
Las reformas pueden incluir, si aún no se han establecido, leyes de protección de víctimas y testigos, y proporcionar, cuando proceda, asistencia jurídica a las víctimas/supervivientes. Además, los Estados pueden crear unidades policiales y tribunales especializados para abordar la VSRC y deben eliminar los impedimentos procesales a la justicia para las víctimas, como:
- Plazos de prescripción restrictivos para presentar reclamaciones;
- Requisitos de corroboración que discriminan a las víctimas como testigos y denunciantes;
- Exclusión o desacreditación del testimonio de las víctimas/supervivientes por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y en el marco de procedimientos judiciales y de otro tipo; y
- Falta de instalaciones para audiencias a puerta cerrada.144
Igualdad de derechos de las víctimas/supervivientes de la VSRC. En la legislación nacional, los Estados deben reconocer la igualdad de derechos de todas las personas afectadas por la VSRC, «incluidas las mujeres, las niñas y los niños nacidos de la violencia sexual en los conflictos armados», de conformidad con sus obligaciones en virtud de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención sobre los Derechos del Niño. 145
En particular, los Estados deben abordar las barreras para acceder a la justicia en situaciones de conflicto y postconflicto a los que se enfrentan las mujeres, las niñas y sus hijas o hijos nacidos como consecuencia de la VSRC (como «la marginación económica y social, las lesiones físicas y psicológicas, la apatridia, la discriminación y la falta de acceso a reparaciones»).146 Deben hacerlo a través de reformas legales y judiciales para que los sectores legal, judicial y de seguridad sean sensibles al género.147
Respuesta humanitaria🔗
III.14 Los Estados deben proporcionar a las víctimas supervivientes de la VSRC una atención adecuada e integral🔗
Los Estados deben apoyar el desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones nacionales, en particular de los sistemas judicial y de salud, y de las redes locales de la sociedad civil, con el fin de prestar una asistencia sostenible a las víctimas de violencia sexual en situaciones de conflicto armado y postconflicto. 148
Los Estados deben garantizar que las víctimas/supervivientes de violencia sexual, «cometida por determinadas partes en conflictos armados, incluidos los grupos armados no estatales designados como grupos terroristas», tengan acceso a programas nacionales de ayuda y reparación, así como a asistencia sanitaria, atención psicosocial, refugio seguro, apoyo a los medios de subsistencia y asistencia jurídica.
Los servicios deben incluir «arreglos para las mujeres con hijos o hijos nacidos como consecuencia de la violencia sexual en los conflictos, así como para los hombres y los niños que puedan haber sido víctimas de violencia sexual en los conflictos, incluidos en entornos de detención».149 Lo ideal sería que esto «contribuyera a eliminar el estigma sociocultural asociado a esta categoría de delitos y facilitara los esfuerzos de rehabilitación y reintegración».150
En consulta con las organizaciones de mujeres, los Estados deben garantizar que los servicios abordan las necesidades y prioridades de las mujeres y los niños/niñas cubriendo, entre otras cosas, «el apoyo a una mayor seguridad física y mejores condiciones socioeconómicas, a través de la educación, las actividades generadoras de ingresos, el acceso a los servicios básicos, en particular los servicios de salud, incluida la salud sexual y reproductiva y los derechos reproductivos y la salud mental»,151 «incluso en relación con los embarazos resultantes de violaciones».152
A la luz de la relación entre la VSRC y las infecciones por VIH, y de la carga desproporcionada que el VIH y el SIDA suponen para las mujeres y las niñas como obstáculo y desafío persistentes para la igualdad de género, los Estados deben «apoyar el desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades de los sistemas nacionales de salud y de las redes de la sociedad civil para prestar asistencia sostenible a las mujeres y las niñas que viven con el VIH y el SIDA o están afectadas por ellos en situaciones de conflicto armado y posteriores a los conflictos«. 153
Reparaciones🔗
III.15 Los Estados deben proporcionar reparaciones a las víctimas/supervivientes de la VSRC🔗
Los Estados deben proporcionar reparaciones a las víctimas/supervivientes de la VSRC,154 de acuerdo con las disposiciones pertinentes del derecho internacional «sobre el derecho a reparaciones por violaciones de los derechos individuales».155 Dichas disposiciones abarcan la indemnización, la restitución, la satisfacción, las garantías de no repetición,156 y la rehabilitación de los/las supervivientes.157 Si los Estados lo consideran necesario, pueden solicitar el apoyo de la ONU a este respecto.158
Nota para los lectores
Lectores deben remitirse al capítulo "Derecho Internacional de los Derechos Humanos", subcapítulo sobre la "Convención contra la Tortura", para encontrar una explicación detallada de las diversas formas de reparación, cuándo son apropiadas y cómo pretenden remediar los daños causados en favor directo de las víctimas/supervivientes. En el capítulo "Lecturas complementarias" encontrará recursos adicionales sobre reparaciones.
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